Nichtamtliche Begründung zum Verwaltungsverfahrens- und -zustellungsgesetz der EKD

Auf zahlreichen Gebieten erlassen die EKD, die gliedkirchlichen Zusammenschlüsse und die Gliedkirchen sowie die ihrer Aufsicht unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen Verwaltungsakte und schließen öffentlich-rechtliche Verträge (Zum Ganzen Mainusch, Rechtsprobleme des kirchlichen Verwaltungsverfahrens, ZevKR 50 (2005), 18 ff.). So trifft die EKD Verwaltungsentscheidungen in Bezug auf die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse ihrer Kirchenbeamten und Kirchenbeamtinnen (Einstellung, Beförderung, Entlassung, Besoldung, Versorgung, Disziplinarmaßnahmen Beihilfeentscheidungen u.a.m.). Ferner werden Verwaltungsakte nach der Entsendungsbeihilfeverordnung (ABl. EKD 1999, Seite 449) insbesondere für die ins Ausland entsandten Pfarrer und Pfarrerinnen getroffen. Die Zuwendungsempfänger erhalten die Finanzmittel auf der Grundlage von Zuwendungsbescheiden. In den Gliedkirchen treten Verwaltungsaufgaben im Pfarrdienst- , im Kirchenmitgliedschafts-, im Kindergarten- wie im Friedhofsrecht hinzu. Auch im Rechtsverkehr zwischen den Gliedkirchen und den kirchlichen Körperschaften werden Verwaltungsakte erlassen: So werden in der Stellenplanung Obergrenzen festgesetzt, zur Verteilung der Kirchensteuermittel ergehen Zuweisungsbescheide, die Kirchenkreise oder die Gliedkirchen bewilligen Mittel zur Durchführung kirchlicher Baumaßnahmen. Im Rahmen der landeskirchlichen Aufsicht werden Genehmigungen erteilt, Beschlüsse beanstandet oder gegebenenfalls Ersatzvornahmen angedroht. Rechtliche Regelungen des kirchlichen Verwaltungsverfahrens finden sich nur verstreut in Spezialgesetzen für einzelne Sachgebiete. Eine Systematik besteht nicht. Daher sind Redundanzen von gleichartigen Regelungen gegeben (im einzelnen Mainusch, ZevKR 50, 18f.). Im Streitfall sind die Kirchengerichte dazu übergegangen, die Bestimmungen der staatlichen Verwaltungsverfahrensgesetze analog heranzuziehen (näher hierzu Mainusch, ZevKR 50, 18, 19 ff.). Eine unmittelbare Geltung des Verwaltungsverfahrengesetzes des Bundes (VwVfG) – entsprechendes gilt für die Länderverwaltungsverfahrensgesetze - ist für die kirchliche Verwaltung nach § 2 VwVfG ausdrücklich ausgeschlossen (dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 2 Rdnr. 8 ff.; P. Stelkens/Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 2 Rdnr. 28 ff.; Obermayer, Die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und die Verwaltungsverfahrensgesetze, DVBl 1977, 437 ff.). Diese Regelungslücke soll durch das VVZG-EKD geschlossen werden. Soweit die Kirchen öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben, können sie nach Artikel 140 GG in Verbindung mit Artikel 137 Absatz 5 WRV das Verwaltungsverfahren kirchengesetzlich regeln (Korioth in Maunz/Dürig/Herzog, GG, Liefg. 42, Februar 2003, Art. 140 GG, Art. 137 WRV, Rdnr. 25). Durch das VVZG-EKD wird sich keine grundlegende Änderung im Verwaltungsvollzug und in der kirchengerichtlichen Überprüfung einstellen. Entscheidend für den Erlass sind zwei Gesichtspunkte:

- Zum einen erleichtert eine Verfahrensregelung durch Kirchengesetz die Aus- und Fortbildung der Bediensteten sowie die praktische Rechtsanwendung. Anders als in den staatlichen Behörden werden in der kirchlichen Verwaltung neben ehrenamtlich Tätigen vielfach auch Kräfte eingesetzt, die keine umfassende Verwaltungsausbildung besitzen. Es ist daher ein Gebot der Fürsorge, auf geschriebenes und nicht auf ungeschriebenes Recht zu verweisen.

- Zum anderen führt das Kirchengesetz nach außen zu einem Gewinn an Transparenz, die der Akzeptanz kirchlichen Verwaltungshandelns zu Gute kommt.

Für das Verwaltungshandeln des Staates haben sich das VwVfG und die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die das VwVfG entweder wortgleich übernehmen oder mit geringfügigen Modifizierungen für entsprechend anwendbar erklären (vgl. im Einzelnen die Nachweise bei Kopp/Ramsauer, VwVfG, Einf. Rdnr. 6 ff.) bewährt. Eine umfangreiche Literatur und Rechtsprechung leistet einen entscheidenden Beitrag zur Rechtsklarheit und führt zu einer einheitliche Handlungsweise der Behörden. Die Verwaltung wird damit berechenbar und die Erfolgsaussichten von Anträgen und Rechtsmitteln können für Betroffene und für die Beratungspraxis realistischer eingeschätzt werden. Diesen Vorteil greift das VVZG-EKD bewusst auf, indem die Regelungsinhalte des VwVfG, die für die kirchliche Verwaltungspraxis von wesentlicher Bedeutung sind, inhaltlich aufgenommen werden.

Nicht übernommen werden einige Vorschriften, die im kirchlichen Bereich aus faktischen oder rechtlichen Gründen keine Anwendung finden können oder sollen. Es sind dies:

Durch die Anlehnung an das VwVfG kann auf die Beiträge der Rechtswissenschaft und die Judikatur hierzu in weitem Maße zurück gegriffen werden (vgl. Mainusch, ZevKR 50, 18, S. 40). Dies entlastet die Rechtsanwendung in den Kirchenbehörden ebenso wie die Rechtsprechung der Kirchengerichte. Durch das VVZG-EKD soll ein Beitrag zur Stärkung der Rechtssicherheit in der evangelischen Kirche geleistet werden. Es wird damit zugleich unterstrichen, dass die kirchliche Verwaltung in ihrem Handeln an klar bestimmte Regeln gebunden ist.

Aus diesen Gründen hatte die Evangelische Landeskirche in Württemberg einen Gesetzentwurf in die synodale Beratung eingebracht. In ihrer Herbstsitzung 2004 hatten die Leitenden Juristen und Juristinnen angeregt, einen gesamtkirchlichen Gesetzentwurf für ein Verwaltungsverfahrensgesetz nach Art. 10 a Abs. 2 GO.EKD zu erarbeiten. Dem hat die Landeskirche zugestimmt und ihre Beratung im Hinblick auf einen Entwurf der EKD zurückgestellt. Auf der Frühjahrssitzung 2005 sprachen sich die Leitenden Juristen und Juristinnen dafür aus, kein vollständiges eigenes Gesetz zu erarbeiten, sondern eine dynamische Verweisung auf das staatliche Verwaltungsverfahrensgesetz vorzusehen. Von einer Arbeitsgruppe, die aus Referenten und Dezernenten aus verschiedenen Fachbereichen der Landeskirchenämter und dem Vorsitzenden eines kirchlichen Verwaltungsgerichts bestand, wurde ein Entwurf ausgearbeitet. Dieser nahm die für das kirchliche Verwaltungshandeln notwendigen Regelungen des VwVfG auf und fügt weitere Bestimmungen aus der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sowie des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwZG) hinzu, die ebenfalls für die Verwaltungspraxis der Kirchenbehörden von Belang sind. Der erste Entwurf lag im ersten Halbjahr 2006 den Gliedkirchen zur Stellungnahme vor. Im Hinblick auf eine vereinfachte Handhabbarkeit des Kirchengesetzes in der Verwaltungspraxis vor allem auch in den Kirchengemeinden und Kirchenkreisen wurde der nachdrückliche Wunsch geäußert, anstelle eines Verweisgesetzes ein Vollgesetz zu erlassen, um die Rechtsanwendung in der Praxis zu erleichtern. Im vorliegenden Entwurf wurde der Text derjenigen Vorschriften aufgenommen, die in dem ursprünglichen Arbeitsgruppenentwurf enthalten waren. Nach einem ersten Stellungnahmeverfahren in den Gliedkirchen ist der Entwurf Anfang 2009 erneut überarbeitet und den Gliedkirchen erneut zur Durchsicht vorgelegt worden. Der vorliegende Entwurf berücksichtigt die Änderungsvorschläge aus den Stellungnahmen der Gliedkirchen zum ersten und zweiten Entwurf des Kirchengesetzes.

1. Zu § 1: § 1 nimmt die Regelung in § 1 VwVfG auf und passt sie den kirchlichen Gegebenheiten an.

1.1 Zu Absatz 1:
1.1.1 Das VVZG-EKD gilt für die EKD und die ihrer Aufsicht unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Die Gliedkirchen und gliedkirchlichen Zusammenschlüsse unterfallen nur dann und insoweit dem Kirchengesetz als sie ihm nach Art. 10 a Abs. 2 Buchstabe b) zustimmen. Dies stellt § 62 VVZG-EKD klar. Nach Art. 10 a Abs. 3 in Verbindung mit § 63 VVZG-EKD können die Gliedkirchen dieses Kirchengesetz jederzeit je für ihren Bereich außer Kraft setzen.

1.1.2 § 1 Abs. 1 Satz 1 verdeutlicht, dass das VVZG-EKD nur dann zur Anwendung kommt, soweit die Kirchenbehörden nicht staatliche Aufgaben (mit)erfüllen, sie also „aufgrund kirchlichen Rechts öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben“ (Mainusch, ZevKR 50, 18, 31). Nach § 2 Abs. 1 VwVfG gilt das staatliche Verwaltungsverfahrensgesetz nur grundsätzlich nicht für die Verwaltungstätigkeit der Kirchen (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 2 Rdnr. 8 m.w.N.). Es gilt aber, soweit die Kirchenbehörden als Beliehene Unternehmer (vgl. dazu Weber, LKStKR I, 2000, „Beleihung“, S. 234 f., Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht III, 5.Aufl. 2004, § 90 II 2, Rdnr. 15) handeln, so bei den Ersatzschulen nach Art. 7 Abs. 4 GG (dazu näher Loschelder, Kirchen als Schulträger, HdbStKR, Bd. II, 2. Aufl. 1995, 511 [531 ff.]; Mainusch, ZevKR 50, 18, 36 f.).

1.1.3 § 1 Abs. 1 Satz 3 entspricht § 1 Abs. 4 VwVfG. Die Vorschrift erfasst die Kirchenbehörden aller Handlungsebenen, die öffentlich-rechtliche kirchliche Verwaltungstätigkeit ausüben. Hierzu gehören alle kirchlichen Einrichtungen, deren Rechtsträger Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind. Unter kirchlicher Aufsicht stehen die – rechtlich selbstständigen – öffentlich-rechtlichen juristischen Personen, die der Kirche zugeordnet sind (vgl. etwa für Stiftungen Achilles, Die Aufsicht über die kirchlichen Stiftungen der evangelischen Kirchen in der Bundesrepublik Deutschland, 1986, passim; allgemein Blaschke, Art. „Aufsicht“, in: LKStKR I, 2002, S. 179 f.). Das kirchliche Recht bestimmt, welche Stellen mit hinreichender organisatorischen Selbständigkeit ausgestattet werden, die eigenverantwortlich Verwaltungsaufgaben mit Außenwirkung im eigenen Namen wahrnehmen (Zum staatlichen Recht: Kopp / Ramsauer, a.a.O., § 1 Rdnr. 51 ff.). Für die EKD sind dies nach Art. 29 Abs. 1 GO.EKD der Rat der EKD und nach Art. 31 Abs. 1 Satz 2 GO.EKD das Kirchenamt. Da hier ausdrücklich die Verwaltungstätigkeit angesprochen ist, ist es folgerichtig, den Rat in dieser Aufgabenzuweisung als „Kirchenbehörde“ zu bezeichnen.

1.2 Zu Absatz 2:
Nach Abs. 2 VVZG-EKD ist dieses Kirchengesetz gegenüber inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Rechtsvorschriften der EKD, der Gliedkirchen und gliedkirchlichen Zusammenschlüssen subsidiär. Damit wird die volle Autonomie der Gliedkirchen und gliedkirchlichen Zusammenschlüsse gewährleistet. Das Verwaltungsverfahrensgesetz der EKD steht unter dem allgemeinen Vorbehalt anderweitiger Regelungen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass einzelne Teile des Verwaltungsverfahrens schon jetzt in Spezialgesetzen geregelt sind. Diese Vorschriften verdrängen das VVZG-EKD.

1.3 Zu Absatz 3: Die Vorschrift regelt diejenigen Verfahren, für die das VVZG-EKD mit Ausnahme der Vorschriften über die Verwaltungszustellung nicht gelten soll. Durch diese Regelung wird deutlich, dass die genannten Verfahren zwar als „Verwaltungsverfahren“ anzusehen sind, aber einer besonderen Regelung unterworfen werden sollen.

Bei den Amtshandlungen (Ziffer 1) steht der geistliche Charakter so sehr im Vordergrund, dass die Bindung an das Verwaltungsverfahrensrecht wesensfremd erscheint (vgl. Mainusch, ZevKR 50, 18, 41). Hier gelten die Regelungen der jeweiligen Lebensordnungen.

Nach Absatz 3 Ziffer 2 gelten die Vorschriften des VVZG-EKD nicht für Verfahren, die Wahlen zu kirchlichen Vertretungsorganen und Gremien betreffen (vgl. dazu Guntau, LKStKR III, 2004, „Wahl“ S. 853 ff.), da insoweit die besonderen Regelungen der Kirchenverfassung und der auf ihrer Grundlage ergangenen Kirchengesetze eine abschließende Regelung enthalten. Dies gilt für die Wahlen zur Synode, zum Rat der EKD ebenso wie zum Kirchenvorstand und zur Kirchenleitung. Dies gilt auch für die geistlichen Amtsträger, soweit sie gewählt werden.

Nach Ziffer 3 findet das VVZG-EKD für das Kirchensteuerwesen keine Anwendung, soweit der Staat mit einbezogen ist (vgl. dazu Marre´, Das kirchliche Besteuerungsrecht, HdbStKirchR, 2. Aufl. 1994, § 37 III, S. 1109 ff., de Wall / v.Campenhausen, Staatskirchenrecht, 4. Aufl., 2006, § 29 II, S. 229 ff., zur Rechtslage vor Inkrafttreten des VwVfG etwa Engelhardt, Zum Vorverfahren in Kirchensteuersachen, ZevKR 15 [1970] S. 81 ff.; vgl. im Übrigen s. die Nachw. bei Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 502). Die staatliche Abgabenordnung sowie die Landeskirchensteuergesetze mit den darin enthaltenen Regelungen zum Verwaltungsverfahren sind sachnäher als eine Anwendung des allgemeinen Verfahrensrechts. Ähnliches gilt für landeskirchliche Regelungen, die in gebührenrechtlichen Verfahren eine Anwendung der Abgabenordnung vorsehen. Das Visitationsverfahren (Ziffer 4) unterscheidet sich durch seinen geistliche und rechtliche Aspekte, Prüfung und Seelsorge umfassenden Charakter grundlegend von anderen kirchlichen Verwaltungsverfahren. Für Absatz 3 Ziffer 5 besteht mit den Lehrbeanstandungsordnungen spezielle Verfahrensvorschriften.

Während Absatz 2 die Subsidiarität mit bereits geltenden Regelungen im Blick hat, lässt Absatz 3 weitere Ausnahmen von der Anwendung dieses Kirchengesetzes zu. Solche müssen „durch Kirchengesetz oder aufgrund eines Kirchengesetzes“ geregelt werden. Das heißt, dass auch die oberste kirchliche Verwaltungsbehörde solche Ausnahmen regeln kann, wenn sie kirchengesetzlich dazu ermächtigt worden ist. Eine solche Ausnahme kann das VVZG-EKD vollständig von der Anwendung ausschließen oder nur einzelne seiner Vorschriften (“ganz oder teilweise“).

1.4 Zu Absatz 4: Abs. 4 entspricht den gängigen Ausnahmeregelungen der Landesverwaltungsverfahrensgesetze. Damit soll dem Charakter der genannten Prüfungen, insbesondere wegen ihrer höchstpersönlichen Natur, Rechnung getragen werden (vgl. auch § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 2 Rdnr. 42 m.w.N.). Entsprechendes gilt für Berufungsverfahren an kirchlichen Hochschulen.

Soweit Schulen in kirchlicher Trägerschaft Ersatzschulen im Sinne des Art. 7 Abs. 4 GG sind, also nach mit dem nach ihrer Einrichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem jeweiligen Bundesland vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene Schule (so als Grund-, Realschule oder Gymnasium) dienen sollen, unterfallen sie als sog. Beliehene Unternehmer den staatlichen Landesverwaltungsverfahrensgesetzen (vgl. dazu Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht III, § 90 Rdnr. 54; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 1 Rdnr. 58; Oppermann, Schule und berufliche Ausbildung, in HdbStR, Bd. IV, 2001, § 135 Rdnr. 17 ff.; Schilberg, LKStKR III, 2004, Verwaltungsverfahren, S. 827 ff.; Mainusch, ZevKR 50, 18, 36 f.; BVerwGE 17, 41; 45, 117). § 1 Abs. 4 bezieht sich daher lediglich auf Ergänzungschulen, die Lücken des öffentlichen Angebots füllen.

2. Zu § 2: § 2 entspricht § 3a VwVfG.

3. Zu § 3: § 3 entspricht § 9 VwVfG

4. Zu § 4: § 4 entspricht § 10 VwVfG und nimmt § 23 Abs. 1 VwVfG auf.

5. Zu § 5: § 5 entspricht im Wesentlichen §§ 11 und 12 VwVfG. Lediglich die Vereinigungen mit eigenen Rechten bleiben ausgenommen.

6. Zu § 6: § 6 entspricht im Wesentlichen § 13 VwVfG. Lediglich die Vereinigungen mit eigenen Rechten bleiben ausgenommen.

7. Zu § 7: § 7 entspricht weitgehend § 14 VwVfG. Abs. 5 statuiert – wie auch die kirchlichen Prozessordnungen – die Kirchenzugehörigkeit als Voraussetzung für das Tätigwerden als Bevollmächtigter oder Bevollmächtigte oder Beistand. Die Vorschrift des Absatzes 5 nimmt § 21 des Kirchengerichtsgesetzes der EKD v. 6.11.2003, ABl. EKD S. 409 und damit die sog. „ACK“-Klausel“ auf (zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit vgl. Schrandt, Anwaltlicher Beistand in religiösen Angelegenheiten nach kirchlichem und staatlichen Recht, Diss. 1996; Guntau, Die Neuordnung der Rechtspflege in der Ev. Kirche, ZevKR 51 (2006), 343 ff. m.w.N.). Maßgebend ist die Zugehörigkeit zur Arbeitsgemeinschaft Christlicher Kirchen in Deutschland (sog. „Bundes-ACK“) In Satz 2 ist eine Ausnahmemöglichkeit im Einzelfall vorgesehen. Die Formulierung soll sicherstellen, dass nicht jedem Begehren nach einer Ausnahmeregelung nachgegeben werden muss. Die Betroffenen müssen grundsätzlich Mitglieder einer ACK-Kirche als Bevollmächtigte oder Beistände bestellen. Nur wenn durch diese Anforderung die Geltendmachung von Rechten unmöglich gemacht oder unzumutbar erschwert würde, kommt eine Ausnahme in Betracht. Die Beweislast für das Vorliegen dieser Voraussetzungen trägt der Betroffene. Die zuständige Kirchenbehörde entscheidet über einen Ausnahmeantrag nach pflichtgemäßem Ermessen.

8. Zu § 8: § 8 entspricht § 15 VwVfG.

9. Zu § 9: § 9 entspricht weitgehend § 20 VwVfG.
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 übernimmt den Grundsatz, dass im Verwaltungsverfahren für eine Kirchenbehörde nicht tätig werden darf, wer bei einem Beteiligten als Mitglied des Vorstands, des Aufsichtsrates oder eines gleichartigen Organs tätig ist. Die Vorschrift trägt der Tatsache Rechnung, dass häufig Mandate auf Verlangen wahrgenommen werden, in dem z.B. ein Mitglied des Landeskirchenamtes im Aufsichtsrat einer GmbH tätig ist, die von kirchlichen Körperschaften getragen wird oder dass in der Satzung einer diakonischen Einrichtung die Mitgliedschaft eines geistlichen Amtsträgers vorgesehen ist, um die Zuordnung der Einrichtung zur Kirche zu verdeutlichen. Die Regelung schließt aus, dass die Mitgliedschaft als solche bereits unter dem Verdacht einer Interessenkollision steht.

Absatz 4 nimmt die Regelung des § 11 des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft auf, wonach ein Lebenspartner oder eine Lebenspartnerin als familienangehörig gilt.

10. Zu § 10: § 10 entspricht § 21 VwVfG.

11. Zu § 11: § 11 entspricht § 22 VwVfG.

12. Zu § 12: § 12 entspricht § 24 VwVfG.

13. Zu § 13: § 13 entspricht § 25 VwVfG.

14. Zu § 14: § 14 entspricht weitgehend § 26 VwVfG. Für das kirchliche Verwaltungsverfahren bestehen keine Zwangsmaßnahmen zur Erzwingung von Zeugenaussagen. Ebenso wenig sind strafrechtlichen Folgen einer Falschaussage gegeben (vgl. dazu Schilberg, Rechtsschutz und Arbeitsrecht in der evangelischen Kirche, S. 167). Gleichwohl sind Regelungen zur Aussagepflicht aus dem staatlichen Recht übernommen worden.

Die Entschädigungsregelung nach Abs. 3 verweist auf § 23 KiGG, der auf das Bundesgesetz über die Vergütung von Sachverständigen, Dolmetscherinnen, Dolmetschern, Übersetzerinnen und Übersetzer sowie ehrenamtlichen Richterinnen, ehrenamtlichen Richtern, Zeuginnen, Zeugen und Dritten (Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz – JVEG) vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718; zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur Modernisierung der Justiz vom 22. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3416) verweist.

15. Zu § 15: § 15 entspricht § 28 VwVfG. § 28 VwVfG verwendet in Absatz 3 den unbestimmten Rechtsbegriff des „öffentlichen Interesses“ (vgl. allgemein zur Frage des unbestimmten Rechtsbegriffs Ennecerus / Nipperdey, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, Bd. I, 1959, § 50 II 1, S. 308 f.). Unbestimmte Rechtsbegriffe zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht durch einen fest umrissenen Sachverhalt oder einen im allgemeinen Sprachgebrauch festliegenden Inhalt ausgefüllt werden, sondern dass sie durch Auslegung im Einzelfall oder in bestimmten Fallgruppen eine Inhaltsbestimmung erfahren, die die Grundlage der Rechtsanwendung bildet. Der unbestimmte Rechtsbegriff des „öffentlichen Interesses“ ist vielfältig. Im demokratischen Rechtsstaat, im Sozial- und Umweltstaat gehört das Handeln im öffentlichen Interesse zu den funktionsprägenden Merkmalen der Verwaltung. Das öffentliche Interesse richtet sich auf den Bestand einer friedlichen sozialen Ordnung, die Wahrung der Menschenwürde und Achtung der Grundrechte, die Möglichkeit und Förderung von Bildung und Kultur, Wirtschaft und Bewahrung der Umwelt (Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, § 29 IV 1 b, Rdnr. 7, S. 420). Die Verwaltung ist in ihrem Handeln nicht frei sondern stets an diesen Zweck ihrer Funktion gebunden und dient damit dem öffentlichen Interesse (Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Band I, § 29 I, S. 416).

An die Stelle dieser für die kirchliche Verwaltung nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie relevanten Rechtsgüter wurde in Anlehnung an das neue Kirchenbeamtengesetz der EKD (Kirchengesetz über die Kirchenbeamtinnen und Kirchenbeamten in der EKD v. 10.11.2005 [ABl.EKD S. 551], s. dort §§ 24 Abs. 2, 43, 44) der unbestimmte Rechtsbegriff des „kirchlichen Interesses“ gesetzt. Auch er bedarf bei der Rechtsanwendung auf einen gegebenen Sachverhalt der inhaltlichen Bestimmung durch Auslegung, die je nach Fallgestaltung unterschiedlich ist. Unbestimmte Rechtsbegriffe können als Regelungen dienen, solange sie sich nach allgemeinem Sprachgebrauch, nach Sinn und Zweck der Regelung, nach der systematischen Stellung im Gesetz mit einem hinreichenden Rechtsgehalt füllen und sich damit eine zuverlässige Grundlage für die Rechtsanwendung finden lässt. Bei der inhaltlichen Festlegung des kirchlichen Interesses geht es um eine rechtliche Wertung, die sich aus dem jeweiligen Normzeck ergibt, den der kirchliche Gesetzgeber vorgibt. Die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs ist der kirchengerichtlichen Überprüfung unterworfen (z.B. Rechtshof der Konföderation ev. Kirchen in Nds. v. 6.1.2003 – KonfVR 18/02, RsprB. ABl. EKD 2003, 12; VGH EKU, Urteil vom 21.06.1993 – VGH 8/92 -, VGH EKU, Urteil vom 3.9.1984 – VGH 45/83 -, VGH EKU, Beschluss vom 14.08.1981 – 40/81 -, Jakobs, Aussagegenehmigungen – Aspekte zu ihrer Erteilung oder Versagung durch kirchliche Dienststellen, KuR 2005, 33, 38). Im Ergebnis bestimmt nicht die Kirchenbehörde, was nach ihrem subjektiven Verständnis das Interesse der Kirche ist, sondern das Kirchengericht hat den objektiven Inhalt im Streitfall festzulegen.

Das kirchliche Interesse wird in erster Linie vom Auftrag der Kirche her bestimmt, das Wort der Heiligen Schrift zu verkündigen und die Sakramente bestimmungsgemäß darzureichen (vgl. für die EKD Art. 15 Abs. 1 GO.EKD). Darüber hinaus hat die kirchliche Verwaltung – wie die Staatsverwaltung – darauf zu achten, dass das kirchliche Recht gewahrt bleibt (vgl. zum staatlichen Recht, Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 29 V 1 Rdnr. 13, S. 423). Dies schließt das kirchliche Verfassungsrecht und alle weiteren kirchenrechtlichen Regelungen ein. Die jeweilige kirchliche Rechtsvorschrift bestimmt die besonderen Gesichtspunkte, die im kirchlichen Interesse liegen, wie etwa im Dienstrecht. Weitergehend als im Staat schließt der kirchliche Auftrag die Lebensführung von kirchlichen Mitarbeitenden mit ein. Das Leben predigt wie das Wort. Für die EKD ergeben sich aus der Grundordnung u.a. folgende weitere Gesichtspunkte: sie hat sich zu bemühen, die Gemeinschaft mit und unter den Gliedkirchen zu festigen und zu fördern (Art. 6 GO.EKD); sie hat die Gemeinschaftsaufgaben zu erfüllen (vgl. Art. 15 bis 19 GO.EKD); sie hat mit Haushaltsmitteln sorgsam umzugehen (zum staatlichen Recht vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 29 V 3 Rdnr. 16, S. 424 f.) und den gliedkirchlichen Finanzausgleich zwischen den Gliedkirchen zu ermöglichen und vor Gefahren zu bewahren. Dies hat Auswirkungen für die Bereitstellung von notwendigen Ressourcen, führt aber nicht zu einer Besitzstandswahrung. Die kirchliche Verwaltung hat sich vertragstreu in Bezug auf die Staatskirchenverträge (für die EKD nach Art. 18 GO.EKD für die Seelsorge in der Bundeswehr und in der Bundespolizei) zu verhalten. Dies gilt weiter für die Verträge mit Kirchen im Ausland (Art. 10 Abs. 1 GO.EKD) und mit Kirchen und Gemeinden deutscher Sprache oder Herkunft im Ausland nach Maßgabe des Art. 17 GO.EKD. Die kirchliche Verwaltung hat darauf zu achten, dass die ökumenischen Beziehungen in Achtung vor einander und mit Respekt entwickelt werden.

§ 15 Abs. 1 regelt den Grundsatz, nach dem eine Anhörung stattzufinden hat. Damit knüpft die Regelung an Art. 103 GG, den allgemeinen Grundsatz des rechtlichen Gehörs, an. Bei der Rechtsanwendung kommt es zunächst darauf an, dass die Kirchenbehörde den unbestimmten Rechtsbegriff des „kirchlichen Interesses“ zutreffend auslegt, das heißt das Interesse beschreiben kann, das sie im konkreten Einzelfall zu ihrem Unterlassen, keine Anhörung vorzunehmen, veranlasst. Dieses Interesse muss vom Sinn und Zweck der Rechtsnorm her gedeckt sein. Das kirchliche Interesse ist berührt, wenn die Anhörung den Zweck der Verwaltungsmaßnahme vereiteln könnte, so z.B. bei dem Verdacht eines Dienstvergehens oder dem Verdacht von finanziellen Unregelmäßigkeiten, wenn die Gefahr besteht, dass Beweismittel beiseite geschafft werden (vgl. zum staatlichen Recht, Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 28, Rdnr.58).

Während § 15 Abs. 2 der Kirchenbehörde einen Ermessensspielraum gewährt, hat nach Abs. 3 eine Anhörung zu unterbleiben, wenn ein „zwingendes kirchliches Interesse“ dies erfordert. Insoweit ist die Kirchenbehörde gebunden. Ein solches liegt vor, wenn durch eine Verzögerung durch die Anhörung gewichtige Rechtsgüter gefährdet werden können. Hat z.B. die Kirchenbehörde gesicherte Erkenntnisse darüber, dass in einem Land ein bewaffneter Konflikt auszubrechen droht oder Gewalttaten gegen Christen zu befürchten sind, hat sie aus ihrer Verpflichtung zur Fürsorge Pfarrer oder Pfarrerinnen und ihre Familien nach Deutschland zurück zu berufen (vgl. zum staatlichen Recht, Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 28, Rdnr.58).

16. Zu § 16: § 16 entspricht § 29 VwVfG. Nach Abs. 2 kann die Akteneinsicht verweigert werden, wenn das Bekanntwerden des Akteninhalts „dem Wohl der Kirche“ Nachteile bereiten würde. Auch hier handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. dazu allgemein die Begründung zu § 15). Die Regelung lehnt sich an § 29 Abs. 2 VwVfG an. Danach kann die Akteneinsicht verweigert werden, wenn dies „dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde“. „Nachteile“ nach § 29 VwVfG betreffen Gefährdungen der inneren und äußeren Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 29 Rdnr. 34, § 5 Rdnr. 23). Eine solche Situation ist auf die Kirchen nicht übertragbar. Wohl aber bedarf die Kirche als Institution in ihrer äußeren Gestalt des Schutzes, soweit die Funktionsfähigkeit in Grundlagen kirchlichen Handelns betroffen ist. So liegt ein Nachteil für das Wohl der Kirche vor, wenn durch die Gewährung der Akteneinsicht die freundschaftlichen ökumenischen Beziehungen zu anderen Kirchen und kirchlichen Zusammenschlüssen erheblich gestört und in eine Vertrauenskrise gestürzt würden (vgl. zur Parallele im staatlichen Recht, Kopp/Schenke, VwGO, 12.Aufl. 2000, § 99 Rdnr. 7 in Bezug auf die freundschaftlichen Beziehungen zu anderen Staaten oder zu internationalen Organisationen). Dasselbe gilt für das Verhältnis zu anderen Religionsgemeinschaften, insbesondere zum Judentum. Nachteile im Sinne des Abs. 2 können auch fiskalischer Art sein, wenn dadurch die finanzielle Funktionsfähigkeit der Kirche in Frage gestellt wird (vgl. zum parallelen staatlichen Recht Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 29 Rdnr. 34).

17. Zu § 17: § 17 Absatz 2 entspricht § 30 VwVfG. Soweit die Verwaltungsverfahrensgesetze einzelner Bundesländer (Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen) entsprechende Vorschriften aufgehoben haben, gelten die allgemeinen Vorschriften, die einen vergleichbaren Mindestschutz gewährleisten (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 30 Rdnr. 2), so dass es sich nahe legt, die Regelung in das VVZG-EKD aufzunehmen.

18. Zu § 18: § 18 entspricht § 31 VwVfG.

19. Zu § 19: § 19 entspricht § 32 VwVfG.

20. Zu § 20: § 20 entspricht § 33 VwVfG. Urkunden, die von Kirchenbehörden hergestellt werden, sind „öffentliche Urkunden“ im Sinne von § 415 ZPO, sofern die Kirchenbehörde innerhalb der ihr zugewiesenen Befugnisse und in der vorgeschriebenen Form handelt (Hartmann in Baumbach/Lauterbach/Albers/ Hartmann, ZPO, 62.Aufl. 2004, § 415 Rdnr. 4; Geimer in Zöller, ZPO, 26.Aufl. 2007, § 415 Rdnr. 3 in Verbindung mit § 273 Rdnr. 8; v.Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 2005, Art. 140 GG/137 WRV Rdnr. 262).

Die Zulässigkeit der Beglaubigung durch die öffentlich-rechtlich korporierten Kirchen ist Ausdruck ihres Rechtsstatus als Körperschaft des öffentlichen Rechts (v.Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 2005, Art. 140 GG/137 WRV Rdnr. 262 m.w.N.; v.Campenhausen/de Wall, Staatskirchenrecht, 4. Aufl. 2006, § 31 VIII, S. 268; Friesenhahn, Die Kirche als Körperschaft des öffentlichen Rechts, HdbStKR I, 1974, § 11 III 5 e, S. 564; v.Campenhausen / Christoph, Amtliche Beglaubigungen der öffentlich-rechtlich korporierten Kirchen im weltlichen Bereich, DVBl 1987, 984 ff.). Die Vorschrift des § 20 regelt, dass die oberste kirchliche Verwaltungsbehörde anstelle der Bundesregierung die zur Beglaubigung „fremder“ (vgl. § 33 Abs. 1 S. 2 VwVfG) Urkunden und Unterschriften befugten Kirchenbehörden bestimmt. Im Übrigen bleibt es nach § 20 Abs. 1 S. 1 dabei, dass jede untere Kirchenbehörde befugt ist, Abschriften von Urkunden, die sie selbst ausgestellt hat, zu beglaubigen. Der Sache nach kann die Regelung des § 20 Abs. 1 S. 2 nur eine kircheninterne Zuständigkeitszuweisung sein, die auf die Anerkennung kirchlicher Beglaubigungen im Rechtsverkehr keinen Einfluss hat. Diese ergibt sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 WRV (dazu v.Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 2005, Art. 140 GG/137 WRV Rdnr. 262 m.w.N.).

Die Formulierung „durch allgemeine Regelung“ ist gewählt worden, um die Form der Regelung den jeweiligen Kirchen freizustellen. Jede allgemeinverbindliche Regelungsform (Gesetz, Rechtsverordnung, Verwaltungsvorschrift u.a.) ist zulässig, nur die Regelung durch Einzelfallentscheidung ist nicht möglich.

21. Zu § 21: § 21 entspricht § 34 VwVfG.

22. Zu § 22: § 22 entspricht § 35 VwVfG. Im staatlichen Verwaltungsrecht ist anerkannt, dass die materiellrechtliche Grundlage des Verwaltungshandelns auch die Ermächtigung zum Handeln in Form eines Verwaltungsakts umfasst. Mit Rücksicht auf den Zweck der staatskirchenrechtlichen Regelung gilt für die Kirchen nichts anderes. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung gibt ihnen als Körperschaften des öffentlichen Rechts ebenfalls die Möglichkeit, auch einseitige verbindliche Regelungen durch Verwaltungsakt zu erlassen (Mainusch, ZevKR 50, 18, 26 f.).

23. Zu § 23: § 23 entspricht § 36 VwVfG.

24. Zu § 24: § 24 entspricht § 37 VwVfG.

25. Zu § 25: § 25 entspricht § 38 VwVfG.

26. Zu § 26: § 26 entspricht § 39 VwVfG.

27. Zu § 27: § 27 entspricht § 40 VwVfG.

28. Zu § 28: § 28 entspricht § 41 VwVfG

29. Zu § 29: § 29 entspricht § 42 VwVfG.

30. Zu § 30: § 30 nimmt den Regelungsgehalt des § 58 VwGO auf.

31. Zu § 31: § 31 entspricht § 43 VwVfG.

32. Zu § 32: § 32 entspricht § 44 VwVfG.

33. Zu § 33: § 33 entspricht § 45 VwVfG.

34. Zu § 34: § 34 entspricht § 46 VwVfG.

35: Zu § 35: § 35 entspricht im Wesentlichen § 47 VwVfG.

36. Zu § 36: § 36 entspricht im Wesentlichen § 48 VwVfG.
Zum Begriff des kirchlichen Interesses siehe oben die Begründung zu § 15.

37. Zu § 37: § 37 entspricht § 49 VwVfG.
Zum Begriff des kirchlichen Interesses siehe oben die Begründung zu § 15.

38. Zu § 38: § 38 entspricht § 49a VwVfG.
§ 38 Abs. 3 Satz 1 geht – wie im staatlichen Recht (vgl. neben § 49a VwVfG insbesondere §§ 288, 291 BGB) davon aus, dass die Zinsbemessung dem Schaden entspricht, den die Kirchenbehörde typischerweise erleidet.

§ 38 Abs. 3 Satz 2 räumt der Kirchenbehörde einen Ermessensspielraum ein, auf die Geltendmachung von Zinsen ganz zu verzichten. In die Vorschrift wird die Billigkeitsregelung ausdrücklich aufgenommen, die sich aus der Auslegung des § 49a VwVfG ebenfalls ergibt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 49a, Rdnr. 21).

39. Zu § 39: § 39 entspricht § 50 VwVfG.

40. Zu § 40: § 40 entspricht § 51 VwVfG.

41. Zu § 41: § 41 entspricht § 52 VwVfG

42. Vorbemerkung zu §§ 42 bis 47: § 79 VwVfG verweist für die förmlichen Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte auf die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Um den Kirchenbehörden die Rechtsanwendung zu erleichtern sind die Regelungen der §§ 68 ff. VwGO in das VVZG-EKD aufgenommen worden. Bestehende kirchliche Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit haben z.T. Regelungen über das Rechtsbehelfsverfahren schon getroffen (vgl. z.B. §§ 22, 24 f. VwGG der UEK; §§ 51 ff. KG der Konföderation ev. Kirchen in Niedersachsen über den Rechtshof v. 20.11.1973 [KABl. Hann. S. 271], mit späteren Änderungen). Diese Regelungen gehen den §§ 42 ff. VVZG-EKD nach § 1 Absatz 2 vor.

43. Zu § 42: § 42 entspricht §§ 68 VwGO.

44. Zu § 43: § 43 entspricht §§ 69, 70 VwGO.

45. Zu § 44: § 44 entspricht § 71 VwGO.

46. Zu § 45: § 45 entspricht § 72 VwGO.

47. Zu § 46: § 46 entspricht § 73 VwGO.

48. Zu § 47: § 47 entspricht § 80 VwVfG. Es wird eine vereinfachte Kostenregelung getroffen, um die kirchliche Praxis nicht zu überfordern. Eine Übernahme des § 80 VwVfG empfiehlt sich nicht, da die staatliche Regelung unvollständig und lückenhaft ist (s. dazu Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 80 Rdnr. 2 ff.).

49. Zu § 48: § 48 entspricht § 54 VwVfG.

50. Zu § 49: § 49 entspricht § 55 VwVfG.

51. Zu § 50: § 50 entspricht § 56 VwVfG.

52. Zu § 51: § 51 entspricht § 57 VwVfG.

53. Zu § 52: § 52 entspricht § 58 VwVfG.

54. Zu § 53: § 53 entspricht § 59 VwVfG.

55. Zu § 54: § 54 entspricht § 60 VwVfG

56. Vorbemerkung zu §§ 55-60: Die Vorschriften übernehmen für die Verwaltungszustellungen Regelungen des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes (VwZG). Auch hier gilt, dass sich im kirchlichen Recht vereinzelt Regelungen über die Zustellung im Verwaltungsverfahren finden (z.B. § 66 PfDG [der EKU] v. 15.6.1996 [ABl. EKD S. 470] mit späteren Änderungen). Auch in der kirchlichen Praxis wird von förmlichen Zustellungen Gebrauch gemacht. Dies zeigt, dass ein entsprechender Regelungsbedarf besteht. Der entsprechenden Anwendung des Verwaltungszustellungsgesetzes stehen kirchliche Belange nicht entgegen, weswegen durch §§ 55 bis 60 die hier bestehenden Gesetzeslücken geschlossen werden sollen. Die Regelungen gelten für die „Zustellungsverfahren in Verwaltungsangelegenheiten“. Das heißt, dass grundsätzlich in allen Verwaltungsverfahren – unabhängig von den Beschränkungen des § 1 Absatz 3 – sich die Zustellung nach §§ 55 bis 60 richtet. Dies ist sachgerecht, da auch in den anderen vom VVZG-EKD ausgenommenen Verfahren (s. § 1 Absatz 3) Ladungen, Entscheidungen etc. zuzustellen sind.

57. Zu § 55: § 55 entspricht § 2 VwZG

58. Zu § 56: § 56 entspricht § 6 VwZG.

59. Zu § 57: § 57 entspricht § 7 VwZG.

60. Zu § 58: § 58 entspricht § 8 VwZG

61. Zu § 59: § 59 entspricht § 9 VwZG.

62. Zu § 60: § 60 entspricht § 10 VwZG

63. Zu § 61: § 61 entspricht § 96 Abs. 1 VwVfG

64. Zu § 62: § 62 nimmt Art. 10 a Abs. 2 Satz 2 GO.EKD auf.
Abs. 1 gilt für den eigenen Bereich der EKD. Hier ist eine Regelung des Verwaltungsverfahrensrechts ohne die Zustimmung der Gliedkirchen möglich, da die EKD dies als eigene Angelegenheit regeln kann.

Abs. 2 regelt das Inkrafttreten des Kirchengesetzes für die Gliedkirchen bzw. gliedkirchlichen Zusammenschlüsse entsprechend Art. 10 a GO.EKD. Hierfür ist deren Zustimmung erforderlich, da es sich beim Verwaltungsverfahrensrecht noch nicht um „ein einheitlich [durch die EKD] geregeltes Sachgebiet“ i.S. dieser Vorschrift handelt. Die Zustimmung ist gegenüber dem Rat der EKD zu erklären. Die Zustimmung zum Gesetz durch Gliedkirchen oder gliedkirchliche Zusammenschlüsse ist zu diesem oder jedem späteren Zeitpunkt möglich. Diese offene Regelung ist grundordnungskonform. Den Zeitpunkt des Inkrafttretens stellt der Rat durch besondere Verordnung fest, die im Amtsblatt der EKD zu veröffentlichen ist (Art. 26 a Abs. 7 GO.EKD; vgl. zum Ganzen Guntau, Das [neue] Gesetzgebungsrecht in der Grundordnung der Evangelischen Kirche in Deutschland, ZevKR 47 [2002] S. 639, 664 f.).

65. Zu § 63: § 63 räumt den Gliedkirchen entsprechend § 10 a Abs. 3 GO.EKD das Recht ein, das Kirchengesetz für ihren Bereich jederzeit außer Kraft zu setzen.